EN OPINIÓN
Consultar antes de legislar.
Lic. Moisés Torres Salmerón
La reciente sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 32/2026 representa un llamado de atención para todos los congresos locales, pero adquiere una relevancia especial en Guerrero. En una entidad cuya historia, composición social y realidad territorial están profundamente vinculadas con sus pueblos indígenas y comunidades afromexicanas, legislar sin escucharles no es sólo una deficiencia política: puede constituir una violación constitucional y convencional.
El Pleno de la Suprema Corte invalidó una disposición de la legislación de Nuevo León que restringía la consulta previa a los casos en que una medida AFECTARA DERECHOS COLECTIVOS. El criterio es trascendente: la consulta también debe realizarse cuando una medida legislativa o administrativa PUEDA AFECTAR DIRECTAMENTE LOS DERECHOS, INTERESES, CONDICIONES DE VIDA O ENTORNO DE LAS PERSONAS INTEGRANTES DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFRO MEXICANAS.
La Corte, con ello, rechaza una visión reduccionista de la consulta. No es necesario que una iniciativa declare expresamente que regula derechos indígenas, ni que afecte a toda una comunidad, ni que produzca un daño consumado. Lo determinante es que pueda generar una incidencia directa en su vida comunitaria, identidad, territorio, cultura, organización, representación política, lengua, recursos naturales o acceso a servicios.
El artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, incluida su libre determinación, autonomía, participación y consulta. Estos derechos deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales, particularmente el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que exige consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, de buena fe y con la finalidad de alcanzar un acuerdo o lograr su consentimiento.
La consulta, por tanto, no es una cortesía institucional, una reunión informativa ni un trámite que pueda cubrirse con foros generales. Debe ser previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe. También debe desarrollarse antes de que la decisión legislativa quede jurídicamente definida, porque su finalidad es permitir que la voz de los pueblos influya realmente en el contenido de la norma.
La sentencia también despeja una falsa salida: la existencia del juicio de amparo u otros medios de defensa no sustituye la consulta. El amparo es un mecanismo jurisdiccional de control frente a actos u omisiones; la consulta es una garantía de participación previa en la construcción de la decisión pública. Uno no elimina al otro.
El Congreso del Estado de Guerrero tiene ante sí diversas iniciativas que, a la luz de este criterio, deben ser revisadas con especial cuidado. Entre ellas se encuentra la propuesta de Ley de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, cuyo objeto incide directamente en la manera en que se ejercerá y garantizará ese derecho.
Sería paradójico que el Congreso aprobara una ley sobre consulta sin consultar previamente a los pueblos y comunidades destinatarios de la norma. La legitimidad de esa legislación dependerá no sólo de su contenido, sino también del procedimiento mediante el cual sea elaborada.
También merecen un análisis reforzado las iniciativas relacionadas con el reconocimiento constitucional de municipios indígenas y afromexicanos. Una reforma de esa naturaleza podría incidir en la autonomía, la organización política, los sistemas normativos, la representación, las competencias municipales y la relación entre comunidades y autoridades. No parece jurídicamente sostenible dictaminarla sin un proceso de consulta adecuado.
Lo mismo ocurre con las iniciativas electorales que puedan modificar la representación política, la distribución de diputaciones, las candidaturas, las acciones afirmativas o la participación de personas indígenas y afromexicanas. En estos casos, la afectación puede recaer directamente en sus derechos político-electorales y en sus posibilidades reales de acceder a los espacios de decisión.
Las propuestas relativas al reconocimiento de derechos afromexicanos en el Registro Civil también deben examinarse bajo el nuevo parámetro. Una reforma registral puede involucrar identidad, pertenencia comunitaria, autoadscripción, datos personales, reconocimiento cultural y acceso a servicios públicos. Que la materia sea administrativa no significa que quede fuera del deber de consulta.
Finalmente, las iniciativas sobre ordenamiento territorial, desarrollo urbano, educación intercultural, lengua, infraestructura, medio ambiente, recursos naturales, vivienda o patrimonio cultural pueden afectar directamente las condiciones de vida y el entorno de comunidades concretas. En esos casos, el Congreso no debe limitarse a preguntar si existe un derecho colectivo expresamente mencionado en la iniciativa. Debe estudiar sus efectos reales.
El Congreso debería establecer un mecanismo institucional para que toda iniciativa sea sometida a un análisis de afectación directa. Ese análisis tendría que responder, por lo menos, a las siguientes preguntas:
¿La medida incide en pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas?
¿Puede afectar sus derechos, intereses, condiciones de vida, organización, cultura, territorio o entorno?
¿La afectación puede ser directa, aunque todavía sea potencial?
¿Qué pueblos o comunidades podrían resultar involucrados?
La respuesta no puede resolverse mediante una fórmula burocrática. Tampoco bastará con señalar que la iniciativa es de aplicación general o que beneficiará a toda la población. Una norma general puede producir efectos diferenciados y particularmente intensos sobre pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas.
Consultar no sólo es una exigencia ética y democrática; también es una medida de seguridad jurídica. La Suprema Corte ha invalidado leyes por la falta de consulta previa cuando las medidas legislativas podían afectar directamente a pueblos y comunidades. Por ello, aprobar iniciativas sin cumplir ese requisito puede provocar acciones de inconstitucionalidad, controversias, juicios de amparo y la eventual expulsión de las normas del orden jurídico.
El Congreso de Guerrero debe entender que la consulta no retrasa innecesariamente el proceso legislativo. Lo que evita es aprobar normas frágiles, cuestionables y potencialmente inválidas. Una consulta bien realizada mejora el contenido de las leyes, identifica impactos que desde la sede parlamentaria pueden pasar inadvertidos y fortalece la legitimidad de las decisiones públicas.
La AI 32/2026 no debe verse únicamente como una advertencia dirigida a las autoridades de Nuevo León. Es una oportunidad para que Guerrero se coloque a la vanguardia en materia de derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.
El Congreso local debe revisar las iniciativas pendientes de dictaminación y suspender aquellas cuyo contenido pueda producir una afectación directa hasta determinar, de manera fundada y motivada, si procede la consulta. En los casos afirmativos, deberá diseñar procesos que respeten la diversidad lingüística, territorial, cultural y organizativa de Guerrero, incluyendo la participación efectiva de mujeres, jóvenes, autoridades comunitarias y comunidades afromexicanas.
Legislar sobre los pueblos sin los pueblos es incompatible con el artículo 2º constitucional y con los compromisos internacionales asumidos por México. La nueva sentencia deja poco espacio para las excusas: la obligación de consultar nace de los efectos previsibles de la medida, no de la etiqueta que el legislador decida colocarle.
En Guerrero, consultar antes de legislar no es una opción política. Es una obligación constitucional, convencional y democrática.
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