CAJA DE RESONANCIA
Ampliar el plazo no resuelve el problema de la consulta
Lic. Moisés Torres Salmerón
La Presidencia de la República ha anunciado la ampliación del plazo para la consulta de la Ley General de los Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos. La medida podría interpretarse como una oportunidad para fortalecer la participación; sin embargo, conviene formular una pregunta que va más allá del calendario: ¿de qué sirve conceder más tiempo si no se han corregido los problemas de fondo que cuestionan la legitimidad del proceso?
Desde el inicio se advirtió que las dificultades de esta consulta no se limitaban a la insuficiencia de los plazos. También se señalaron deficiencias relacionadas con la convocatoria, la metodología, la ausencia de espacios adecuados para procesar las propuestas y la falta de mecanismos claros para deliberar sobre ellas, construir acuerdos y conocer su eventual incorporación al proyecto legislativo.
Por eso, ampliar el plazo no necesariamente significa mejorar la consulta. El tiempo es una condición importante, pero no sustituye las garantías que deben acompañar un proceso de esta naturaleza.
La consulta a los pueblos indígenas no constituye una concesión de las autoridades ni una formalidad que deba cumplirse para satisfacer un requisito administrativo. Es un derecho reconocido por el orden constitucional mexicano y por los instrumentos internacionales, entre ellos el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Su finalidad no consiste simplemente en recibir opiniones, sino en garantizar la participación efectiva de los pueblos en las decisiones que puedan afectar sus derechos e intereses colectivos.
Esta distinción es fundamental. Una cosa es informar, convocar a un foro o recibir documentos; otra, sustancialmente distinta, es desarrollar un proceso de consulta de buena fe, culturalmente adecuado y mediante procedimientos apropiados, con la finalidad de alcanzar acuerdos o lograr el consentimiento en los supuestos en que corresponda conforme al marco jurídico aplicable.
La diferencia no es semántica. Es jurídica.
Cuando una autoridad diseña unilateralmente las condiciones de participación y después invita a los pueblos a expresar sus opiniones dentro de ese esquema, surge una cuestión legítima: ¿se está garantizando el ejercicio de un derecho colectivo o solamente se está habilitando un espacio para escuchar planteamientos sin asegurar una interlocución efectiva?
Esta pregunta cobra mayor relevancia cuando no existen condiciones suficientes para que cada pueblo o comunidad delibere conforme a sus propias formas de organización, determine sus prioridades y establezca la manera en que sus planteamientos serán discutidos. La participación colectiva no puede reducirse a la suma de intervenciones individuales ni presumirse satisfecha por la sola celebración de reuniones.
Tampoco debe perderse de vista el contenido de la ley que se pretende construir. Una consulta sobre derechos no puede convertirse en un mecanismo para legitimar su desconocimiento o abrir la puerta a una regresión injustificada. Los derechos de los pueblos indígenas son resultado de una larga historia de resistencia, organización y lucha por el reconocimiento de su existencia, identidad, autonomía y capacidad de decidir sobre sus propios asuntos.
De ahí que debamos sostener una premisa elemental: ninguna reforma legislativa puede utilizarse para borrar derechos previamente reconocidos ni para subordinar su ejercicio a condiciones que terminan negando su contenido esencial.
En este punto, resulta indispensable examinar con particular atención cualquier disposición que pretenda condicionar el reconocimiento jurídico de los pueblos a su inclusión en un catálogo administrativo. Los instrumentos de identificación y registro pueden cumplir funciones institucionales legítimas, pero no deben confundirse con la fuente constitutiva de la existencia de los pueblos ni convertirse en un obstáculo para el reconocimiento de sus derechos.
La discusión, por tanto, no debe limitarse a determinar cuántos días adicionales se concederán para presentar observaciones. La cuestión de fondo es si el procedimiento garantiza las condiciones jurídicas y materiales necesarias para que los pueblos participen de manera efectiva en la elaboración de las normas que incidirán en su vida colectiva.
Por esa razón, rechazamos que el formato de foros regionales se imponga como una solución suficiente, al margen de las particularidades y de los procedimientos de cada pueblo o comunidad. Los foros pueden constituir herramientas complementarias de información y diálogo, pero su celebración no acredita, por sí sola, el cumplimiento de todas las obligaciones constitucionales e internacionales en materia de consulta. Su idoneidad debe evaluarse a partir de las condiciones concretas en que se desarrollen y de su compatibilidad con los derechos de los sujetos consultados.
La consulta debe construirse con los pueblos, no únicamente organizarse para los pueblos. Esa diferencia expresa una concepción distinta de la relación entre el Estado y quienes históricamente han exigido que su autonomía, identidad y capacidad de decisión sean reconocidas y respetadas.
Una legislación puede presentarse como un avance y, sin embargo, generar retrocesos si sus disposiciones debilitan garantías previamente conquistadas. Por ello, la evaluación de una reforma no debe descansar exclusivamente en sus propósitos declarados, sino también en sus contenidos, sus efectos y las condiciones bajo las cuales fue elaborada.
La legitimidad de una ley no deriva únicamente de que haya sido aprobada por los órganos competentes. También exige respetar los derechos que limitan el ejercicio del poder público y cumplir las obligaciones que el propio Estado ha asumido frente a los pueblos indígenas.
En consecuencia, la salida no consiste simplemente en ampliar el calendario. Es necesario revisar la convocatoria, corregir las deficiencias metodológicas, establecer mecanismos adecuados de deliberación y seguimiento, y acordar con los pueblos y comunidades las condiciones que permitan desarrollar una consulta conforme al artículo 2.º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los instrumentos internacionales aplicables.
Porque una consulta no se vuelve legítima por durar más tiempo, sino por respetar los derechos de quienes participan en ella.
Los pueblos indígenas, las comunidades y los pueblos y barrios originarios no necesitan que se les conceda un espacio para opinar sobre la existencia de sus derechos. Necesitan que el Estado reconozca que esos derechos son el punto de partida y el límite de cualquier decisión legislativa que pretenda regularlos.
La pregunta final no es cuánto tiempo más debe durar la consulta, sino si existe la disposición institucional para realizarla de una manera jurídicamente adecuada, con respeto a la autonomía de los pueblos y con la convicción de que ninguna ley debe construirse a costa de los derechos que la lucha histórica ha conseguido conquistar.
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