CAJA DE RESONANCIA
Sistema estatal de evaluación de Guerrero: La omisión de examinar la legalidad del procedimiento legislativo
Lic. Moisés Torres Salmerón
La publicación oportuna de los dictámenes parlamentarios no constituye una formalidad secundaria, sino una condición indispensable para garantizar la transparencia, favorecer una deliberación informada y fortalecer la calidad de las leyes aprobadas por el Congreso del Estado.
En Guerrero se habla constantemente de transparencia, rendición de cuentas y evaluación del desempeño institucional. Sin embargo, persiste una pregunta fundamental: ¿quién evalúa la legalidad de los procedimientos mediante los cuales se aprueban las leyes?
No basta con contabilizar iniciativas presentadas, sesiones celebradas o decretos aprobados. También es necesario examinar si las decisiones legislativas se adoptan conforme a las normas que regulan el procedimiento parlamentario. Un Congreso no puede considerarse plenamente eficiente si sus resultados cuantitativos se obtienen sin verificar el cumplimiento de las reglas que dan legitimidad a sus decisiones.
El artículo 259 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guerrero número 231 establece, como regla general, que los dictámenes deben publicarse en la Gaceta Parlamentaria cuando menos 24 horas antes de la sesión en que serán discutidos y votados, sin perjuicio de las excepciones previstas por la propia disposición.
La finalidad de esta regla es clara: permitir que las diputadas y los diputados conozcan anticipadamente el contenido de los dictámenes, estudien las modificaciones propuestas y valoren sus consecuencias jurídicas, sociales e institucionales. No se trata de una exigencia burocrática, sino de una garantía para que la deliberación parlamentaria se desarrolle con información suficiente y bajo condiciones que favorezcan una decisión responsable.
El problema comienza cuando el plazo legal deja de observarse como una regla obligatoria y parece convertirse en un requisito prescindible.
En la práctica parlamentaria guerrerense se advierte una problemática que merece una revisión sistemática: la publicación de dictámenes el mismo día de la sesión en que serán discutidos y votados, incluso en circunstancias en las que no se identifica una dispensa formal de la publicación en la Gaceta Parlamentaria.
Si esta situación se confirma mediante el examen de los registros oficiales, estaríamos frente a algo más serio que una deficiencia administrativa. Se trataría de una posible práctica reiterada de inobservancia de las reglas del procedimiento legislativo, cuya frecuencia, justificación y consecuencias jurídicas deben esclarecerse.
La cuestión es particularmente relevante porque no debe confundirse la dispensa de un trámite con la simple omisión de cumplirlo. Cuando la legislación contempla excepciones, éstas deben sustentarse en la disposición aplicable y tramitarse conforme a sus requisitos. La ausencia de una dispensa formal, cuando ésta resulte jurídicamente necesaria, impide dar por justificada la inobservancia del plazo mediante la sola invocación de la urgencia política o de la conveniencia de aprobar determinado asunto.
Dicho de otra manera: si la ley establece un plazo y el Congreso considera necesario apartarse de la regla, debe justificarlo mediante los mecanismos jurídicos procedentes; no basta con actuar como si el plazo no existiera.
Cuando un dictamen se publica el mismo día de la sesión, deben verificarse las horas exactas de publicación, el inicio de la sesión, el momento de su discusión y votación, así como las actas, los acuerdos y las dispensas que, en su caso, se hayan aprobado. También debe comprobarse si la excepción invocada se encuentra prevista en la ley y si se cumplieron sus condiciones.
Es indispensable precisar que la publicación el mismo día no demuestra, por sí sola, que se haya incumplido el plazo de 24 horas en todos los casos. Tampoco toda irregularidad implica automáticamente la invalidez del decreto correspondiente. Las consecuencias jurídicas deben determinarse a partir de las circunstancias concretas, de la disposición aplicable y de los criterios constitucionales y jurisdiccionales pertinentes.
Sin embargo, estas precisiones no justifican ignorar el problema. Por el contrario, obligan a realizar una revisión documental, sistemática y transparente que permita determinar si existe un patrón de incumplimiento, si se han omitido las dispensas legalmente exigibles y qué medidas institucionales corresponden.
La cuestión tiene implicaciones democráticas. Una reforma penal puede modificar delitos o sanciones; una reforma administrativa puede redistribuir competencias y obligaciones; una reforma presupuestaria puede incidir en la distribución de recursos públicos. En todos estos casos, la deliberación informada resulta fundamental para advertir contradicciones, deficiencias técnicas y posibles afectaciones a derechos.
Cuando los dictámenes se ponen a disposición de los legisladores sin respetar el tiempo de anticipación previsto legalmente, se reduce la oportunidad efectiva de analizarlos, contrastar sus argumentos y preparar observaciones. Aunque no puede afirmarse, sin pruebas, que las diputadas y los diputados desconocen sistemáticamente los asuntos que votan, sí es legítimo exigir que existan garantías verificables de que el procedimiento parlamentario se desarrolla conforme a las reglas establecidas.
La mayoría parlamentaria puede decidir el sentido de una votación, pero no convertir su voluntad en sustituto de la legalidad. La disciplina partidista, los acuerdos políticos y la urgencia legislativa no eximen, por sí mismos, del cumplimiento de las normas que regulan la aprobación de las leyes.
Aquí aparece la responsabilidad institucional del Sistema Estatal de Evaluación de Guerrero. ¿Sus mecanismos consideran el cumplimiento de las reglas parlamentarias, la transparencia documental y la calidad del proceso legislativo? ¿Sus atribuciones le permiten evaluar directamente el cumplimiento de estas obligaciones por parte del Congreso del Estado? ¿O corresponde a otra instancia desarrollar esa tarea?
Estas preguntas no deben resolverse mediante suposiciones. Es necesario examinar la legislación que regula el sistema, delimitar sus competencias y establecer si dispone de atribuciones para evaluar el procedimiento legislativo o formular recomendaciones en esta materia. Si carece de facultades directas para fiscalizar el funcionamiento interno del Congreso, corresponde identificar la instancia competente y los mecanismos institucionales, parlamentarios o jurisdiccionales disponibles para verificar el cumplimiento de la ley.
La autonomía legislativa no significa ausencia de controles ni dispensa del cumplimiento de las normas. Significa ejercer las facultades parlamentarias dentro del marco constitucional y legal. La independencia de un poder público no puede interpretarse como una autorización para sustraerse de las reglas que regulan su actuación.
Por ello, la evaluación del desempeño legislativo debería incorporar indicadores específicos:
Primero. Cumplimiento del plazo de publicación. Determinar el porcentaje de dictámenes publicados con al menos 24 horas de anticipación respecto de la sesión en que serán discutidos y votados, mediante el registro de fechas y horas verificables.
Segundo. Transparencia de las excepciones. Identificar las dispensas aprobadas, sus fundamentos jurídicos, los órganos que intervinieron y el cumplimiento de los requisitos establecidos por la legislación. También debe distinguirse entre una excepción formalmente acordada y la mera omisión de publicar oportunamente un dictamen.
Tercero. Trazabilidad documental. Contrastar los dictámenes publicados en la Gaceta Parlamentaria con los efectivamente discutidos y votados, las actas de las sesiones, los acuerdos parlamentarios y los registros de votación.
Cuarto. Calidad de la deliberación. Examinar las condiciones en que se desarrolla el debate, los argumentos formulados, las reservas presentadas y las modificaciones introducidas, sin confundir el número de intervenciones con la calidad del análisis.
Quinto. Seguimiento de irregularidades. Documentar los incumplimientos acreditados, identificar a las autoridades competentes para conocer de ellos y evaluar las medidas correctivas adoptadas.
Sexto. Recurrencia de las publicaciones extemporáneas. Identificar cuántos dictámenes se publican fuera del plazo legal, en cuántos casos existe una dispensa formal y debidamente sustentada y en cuáles no se localiza justificación documental suficiente. Este indicador permitiría distinguir hechos aislados de una práctica institucional recurrente.
Esta metodología permitiría diferenciar entre deficiencias administrativas, infracciones al procedimiento y posibles irregularidades con consecuencias sobre la validez de los decretos. También aportaría evidencia para determinar si las excepciones previstas por la ley se utilizan de manera legítima o si, en los hechos, se está normalizando una práctica incompatible con la finalidad de la norma.
Existe, además, una idea que merece cuestionarse: considerar más eficiente a un Congreso simplemente porque aprueba más reformas en menos tiempo. La rapidez no garantiza calidad legislativa. Una norma puede aprobarse oportunamente y ser deficiente; otra puede cumplir todos los requisitos procedimentales y contener problemas sustantivos. Por ello, deben evaluarse separadamente la legalidad del procedimiento, la calidad de la deliberación y la coherencia jurídica de las normas aprobadas.
La exigencia debe ser uniforme, independientemente de la filiación partidista de quienes integran la mayoría o la oposición. Si existen mecanismos de excepción, deben aplicarse conforme a la ley y no convertirse en una vía para normalizar el incumplimiento. La legalidad parlamentaria no puede depender de quién propone una reforma, de la fuerza política que la respalda o de la conveniencia coyuntural de aprobarla.
La ciudadanía tiene derecho a conocer no solamente qué leyes aprueban sus representantes, sino también cómo las aprueban. La transparencia legislativa comienza cuando la sociedad puede conocer oportunamente los dictámenes, seguir su discusión y verificar que las decisiones se adoptan conforme a las reglas establecidas.
Por ello, el Sistema Estatal de Evaluación de Guerrero debe esclarecer el alcance de sus atribuciones y pronunciarse sobre la pertinencia de incorporar indicadores que permitan evaluar esta dimensión del desempeño público o, en su caso, identificar a la instancia competente para hacerlo.
La discusión no consiste en obstaculizar el trabajo legislativo ni en desconocer las facultades del Congreso. Se trata de exigir que el ejercicio de esas facultades sea compatible con las normas que el propio Poder Legislativo se ha dado para ordenar su funcionamiento.
Cuando un requisito legal se incumple reiteradamente y, además, no se documenta la excepción que podría justificarlo, la pregunta deja de ser exclusivamente administrativa. Se convierte en una cuestión de responsabilidad institucional: ¿qué mecanismos existen para detectar esa práctica, corregirla y evitar que se repita?
Una democracia constitucional no se fortalece únicamente aprobando leyes. Se fortalece cuando sus instituciones demuestran, mediante hechos verificables, que respetan las normas que regulan su propia actuación. Esa es la exigencia para Guerrero: que la evaluación legislativa deje de ser una simple contabilidad de iniciativas y decretos y contribuya efectivamente a garantizar la legalidad del procedimiento, la deliberación democrática y la calidad de las leyes.
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